Hotcoin Research | “加密奶爸”Atkins 上任 60 天：SEC 监管态度大逆转与加密政策走向解析

互联网阅读 23 2025-06-20 23:50:12

一、引言

2025年4月22日，Paul S. Atkins宣誓就任美国证券交易委员会（SEC）第34任主席，向加密行业释放出前所未有的政策友好信号。他在就职演说中明确表示，未来任期内的“首要任务”是为数字资产建立清晰、合理的监管框架，助力美国成为全球最具创新活力、最具吸引力的加密资产发展高地。

与前任主席Gary Gensler执掌下的“高压执法”路线不同，Atkins被视作“加密奶爸”，主张“常识性监管”与“支持创新”。截至目前，Atkins已在多个公开场合表达了对加密资产、DeFi、稳定币、PoW及PoS代币等领域的明确政策态度，SEC也陆续发布相关澄清声明，主动厘清证券法适用范围，意在通过规则透明度提升行业信心。与此同时，一系列高调执法案件相继撤诉或和解，释放出监管柔性化的重要信号，显示SEC正从“执法主导”向“规则先行”转型。

Atkins上任后，各大投资机构纷纷上调对美国合规市场的配置预期，DeFi协议和代币市场重燃增长动力。本报告将梳理Atkins迄今为止的重要政策信号，深入解析其监管思路与政策走向，并展望未来对行业可能产生的系统性影响。

二、两任主席任期内SEC政策异同分析

与前任时期的高压态势形成了鲜明对比，Atkins正在把SEC的姿态从执法者转变为指导者和规则制定者。

监管思路差异： Gary Gensler执掌SEC期间，对加密资产采取的是强力执法和“先监管、后创新”的保守路线。在Gensler任内，SEC扩编加密执法部门，大举发起对交易所、发行项目的诉讼，被行业视为“打压式监管”。与之相对，Atkins的理念是“新范式”，通过Crypto特别工作组集中制定明晰政策，强调要结束业界多年“停滞不前的迷茫”。Gensler时期基本没有为加密量身定制的新规出台，而Atkins上任不到两月已连发多条声明澄清法律适用范围，并推动起草新规。总之，前任热衷于通过个案执法“以儆效尤”，而现任更倾向通过发布规则事前给出行为边界。
执法手段与态度不同： Gensler注重高压震慑，他曾以执法强化监管威信，哪怕某些项目并无欺诈也要追究“不合规”的责任；Atkins更注重审慎克制，对于没有欺诈的技术探索抱以宽容，愿意通过协商解决问题。这可以从人事和机构调整上反映出来：Atkins就任前，代主席Uyeda已着手缩减加密执法力度，将加密执法组改名为“网络与新兴科技”组，并调配人员转向制定规则。两位共和党籍委员Uyeda和“加密妈妈”Hester Peirce也公开批评了Gensler热衷诉讼的做法，主张以新规替代无休止的法律大战。
具体政策差异：在证券认定标准上，Gensler坚持沿用Howey测试，认为除了比特币外大部分代币都满足“投资合同”定义，甚至暗示过很多代币都是未注册证券。而Atkins阵营则倾向相反判断：Peirce委员在2025年5月直言“目前市场上多数加密资产并非证券”。Atkins本人也通过支持一系列声明，实质上将PoW代币、普通稳定币、去中心化发行的代币等划出了证券监管的范围。
执法案例差异：Gensler时期 SEC起诉了Ripple、Coinbase、Binance、Kraken等加密项目，试图通过法院裁定树立法律先例。而Atkins上任后，SEC迅速撤回或搁置了这些在无欺诈情节下以“不合规”为由的诉讼，包括Coinbase案撤诉、Ripple案和解，还有对Binance案的暂停处理，相当于政策180度大转弯。

三、Atkins对加密行业的监管态度

Atkins强调加密资产领域需要“合理的市场监管框架”，通过清晰规则为加密资产的发行、托管和交易提供指引，而非动辄采取执法打压。他指出证券正从传统链下数据库向区块链链上迁移，SEC必须跟上创新步伐，评估现行法规是否需调整以适应链上证券和其他加密资产。他表示在其任内，SEC将“不再依赖于饱受非议的执法行动”，而是运用现有规则制定权、解释权和豁免权为市场参与者设定精准标准。Atkins的表态宣告了SEC监管方式的重大转向：从此前的监管模糊和高压执法，转向透明的规则指引和合法合规的路线图。

1.加密资产ETF

SEC已在2024年先后批准了首批比特币现货ETF和以太坊现货ETF，2025年以来更是出现了数十件其他加密资产ETF申请潮。数据显示，2025年上半年至少有31只“山寨币”ETF提出申请，包括XRP、BNB、SOL、DOGE甚至特朗普个人代币TRUMP等品种，反映出市场对新监管环境的乐观预期。分析人士认为SEC有望批准其中约十只ETF，迎来合规产品上市的“另类币之夏”行情。

2.去中心化金融

Atkins对DeFi表示“经济自由、私有财产权与创新这些美国核心价值观，正是DeFi运动与生俱来的基因”。在2025年6月9日的“DeFi与美国精神”圆桌会上，他强调不应让上百年的旧法规扼杀区块链技术的变革潜力，“不必对未来自动产生恐惧”。他特别指出，与近期失败动荡的中心化平台不同，许多链上协议在危机中依然按照开源代码设计稳定运行，展现了强大韧性。Atkins认为DeFi需要区别于传统中介的监管框架，不能简单套用集中金融的法规。他提出探索附条件的“创新豁免”机制，允许符合条件的注册或非注册主体快速推出链上产品服务，为DeFi项目在正式规则出台前提供合法试水空间，这被视为对整个行业的监管松绑。

3.交易平台与代币交易

针对加密交易所和证券交易平台，Atkins主张打破过去的不合理禁令，允许合规机构根据市场需求提供更丰富的交易产品。他举例说，一些经纪商希望打造集成证券、非证券等服务的“超级应用”，而现行法律其实并不禁止拥有另类交易系统（ATS）的注册券商提供非证券交易，包括证券与非证券的配对交易。因此，他已指示SEC团队着手现代化ATS监管制度，更好地容纳加密资产交易，并评估是否需要进一步指引或规则来支持国家级证券交易所上市交易加密资产。这意味着，传统证券交易所未来有望在合规前提下挂牌交易某些数字资产（如比特币ETF、代币化证券等），结束过去“正规市场不准触碰加密资产”的局面。同时，在SEC构建全面监管框架期间，不应迫使市场参与者为搞创新而赴海外，他考虑为那些因现行规则限制而难以落地的新产品/服务提供附条件豁免，让创新尝试留在美国境内进行。

4.矿工、节点和质押服务

在加密基础设施方面，Atkins同样释放了宽松信号。认为“自愿作为矿工、验证者或提供质押服务参与PoW或PoS网络，不属于联邦证券法监管范围”。这一表态被业界视为对矿业和 staking 领域的一道“免死金牌”：保护从比特币矿工到以太坊验证者，再到各类质押服务提供商，意味着仅参与网络共识并获取奖励本身不构成证券发行行为。这与Gensler时代形成强烈反差。Gensler领导下的SEC曾多次将矛头指向质押，甚至点名Lido、Rocket Pool等的流动性质押代币stETH、rETH属于未注册证券，从而对这些项目采取法律行动。而Atkins明确表示，新SEC不会再无端找这些合规努力不足但无欺诈行为的项目“麻烦”。

5.自我托管钱包与基础设施

Atkins公开支持赋予市场参与者更多灵活性自行保管数字资产，“特别是在中介机构会带来不必要成本或限制链上质押等活动时”。换言之，投资者应有权选择将加密资产存放在自己的钱包中，而不是被迫交由第三方托管。Atkins批评上一届政府的做法打击了自托管等链上技术的创新。因此，SEC已撤销了第121号员工会计公报（SAB-121），这是Gensler时期一项要求银行和上市公司将客户加密资产托管计入资产负债表的指引，被认为给提供托管服务设置了巨大障碍。Atkins主张明确界定《顾问法》和《投资公司法》下“合格托管人”的标准，并针对加密市场常见操作提供合理豁免。例如允许投资顾问和基金在特定条件下自托管客户资产，因为一些机构自托管方案技术更先进，反而比托管公司更能保障安全。此外，他提议废除现行“特殊目的经纪商”框架，用更合理制度代替。

四、SEC声明不视为证券的加密资产

来源：https://www.sec.gov/newsroom/speeches-statements/staff-statement-meme-coins

Atkins就任SEC主席后，SEC陆续发布多份正式声明、员工声明和指导文件，对数字资产的监管边界作出澄清，指出下列类型的加密资产一般不视为证券：

Meme币：2025年2月27日，SEC公司融资部发布了关于迷因币的员工声明。这是自特朗普发布关于数字资产的行政命令以及成立加密货币工作组以来，关于联邦证券法律如何适用于特定类别加密货币的首个具体说明。声明指出大多数模因类加密代币不属于证券，其发行和交易不受联邦证券法管辖。声明将“模因币”描述为基于互联网迷因、流行文化或潮流趋势而创设的代币，发行方通过社交媒体等吸引社区跟风买卖，此类代币通常主要用于娱乐、社交或文化目的，缺乏实际功能或使用场景，其价值高度依赖市场情绪和投机需求。SEC强调，典型模因币不产生持有收益，也不赋予持有人对某企业收入、利润或资产的索取权，与股票、债券等传统证券有本质区别。同时，SEC也提醒，需根据具体情况评估经济实质；若某代币虽冠以“模因”之名但具有投资收益属性或发行方投入资金运作以带来利润，则可能被认定为证券。
PoW类代币：2025年3月20日，SEC公司融资部发布了关于某些工作量证明挖矿活动的声明，明确表示通过工作量证明机制挖矿产生的加密代币不被视为证券，相关挖矿活动不构成证券发行。该声明适用于公开、无许可区块链上通过PoW共识获取区块奖励的行为，包括矿工独立挖矿和矿池联合挖矿两种形式。“覆盖加密资产”限指那些与区块链网络运作程序性挂钩的原生代币，例如用于参与共识机制或作为挖矿奖励而存在的代币。参与该等挖矿的矿工和矿池运营者无需在SEC登记。
稳定币：2025年4月4日，SEC公司融资部发布稳定币声明，认定符合特定条件的法定货币锚定稳定币不属于证券。该声明将“合规稳定币”定义为满足以下条件的数字资产：(i) 设计为与美元保持1:1的稳定价值，并可按等值1:1赎回；(ii) 有充足的低风险、高流动性储备资产支撑，储备市值至少等于流通中稳定币的面值总和；(iii) 用途限于支付和价值存储，不向持有人提供利息、红利等被动收益，不以投资机会为卖点。对于符合上述标准的稳定币，SEC员工分析后认为其发行和流通不涉及证券的要约或出售，无需进行证券登记。需注意，上述豁免仅适用于锚定美元且有足额储备支撑的稳定币；算法稳定币、锚定非美元资产的稳定币，或向持有人承诺固定收益的稳定币不在“合规稳定币”之列，可能不享受上述证券豁免待遇。
PoS质押代币：2025年5月29日，SEC企业融资部门发布声明，称权益证明（PoS）网络中的协议质押活动不构成证券发行和销售，无需依据联邦证券法注册。该声明界定了“协议质押涵盖的加密资产”，即那些与公共无许可网络的运作和安全性息息相关、用于参与或奖励共识机制且本身不赋予持有人任何被动收入权利的区块链原生代币。工作人员认为，当持币人将此类代币按照网络规则自行质押运行节点，或将代币委托给第三方节点参与验证，抑或通过托管平台代为质押时，质押者始终保有对代币的所有权和控制权，获得的新代币奖励实质上是对其参与维护网络安全所提供资源的回报，而非来自他人经营管理努力的投资收益。因此，无论是自我质押、自主托管下的委托质押，还是通过交易所等托管质押方式，只要质押的代币符合上述特征，该质押过程及所得收益都不构成Howey测试所定义的证券投资契约，相关交易不涉及证券。
DeFi代币：目前SEC尚未针对“DeFi代币”发布专门声明将其整体排除出证券定义之外。2025年6月9日Atkins在其主持的SEC加密资产特别圆桌会上表示，将指示SEC工作人员研究为DeFi项目提供有条件的“创新豁免”监管框架，允许符合特定条件的去中心化金融平台在较少监管束缚下运营。Atkins强调，美国法律应保护公众参与区块链创新的权利，例如用户自行保管数字资产、直接参与链上协议等行为不应被不当限制，这体现出新一届SEC希望通过灵活监管来“让市场蓬勃发展”的理念。虽然这些言论并非正式法规，但从中可见SEC倾向于对真正去中心化、无预设投资回报的DeFi代币采取更宽松的政策方向。今后SEC可能通过进一步指导或规则制定，明确此类代币的法律地位。

五、潜在政策措施展望

结合Atkins的表态和当前美国监管环境，可以预估其任内可能推动的几项重要政策举措：

1. 重启并完善比特币ETF等产品审查：加密资产ETF在Gensler时代屡碰壁，而新任SEC团队已展现更开放态度。随着2024年初比特币和以太坊ETF的获批，Atkins上台后又迎来山寨币ETF申请潮。未来SEC极可能加速审核此类产品，并制定针对加密ETF的专门指南。除了ETF，其他创新金融产品（如基于DeFi收益的基金、NFT支持的投资工具等）也有望得到重新评估机会。

2. 明确加密资产证券认定标准：长期困扰行业的“哪些代币是证券”问题，有望在Atkins任内得到澄清。尽管Howey测试仍是法律基石，但SEC可能发布额外指引或规则，专门针对数字代币适用该测试的情形进行解释。例如，明确何种程度的去中心化意味着代币不再被视为证券；代币功能用途（支付型、消费型代币）如何影响证券属性判断；以及二级市场交易是否涉及证券发行等。实际上，2025年以来SEC陆续通过员工声明对一些类别做了定性：“纯支付型”稳定币不属证券、“meme类代币”若无发行人也可能不受证券法约束、“工作量证明/权益证明奖励”不构成证券交易等。这些零散澄清需要上升为具有约束力的规则或指南。总之，在证券认定这一核心法律问题上，新SEC倾向通过明文规定而非执法和解来给出答案，以结束监管套利和模糊地带。

3. 推动立法澄清监管归属：虽然SEC拥有证券领域的管辖权，但加密资产涉及商品、货币等属性，长期以来SEC与商品期货交易委员会（CFTC）、银行监管机构在职责划分上存在争议。目前国会正在推进的《2025年数字资产市场明确法案（CLARITY Act）》和《稳定币创新与监管法案（GENIUS Act）》等，就是试图界定监管边界、确立稳定币法律地位的立法。如果这些法律通过，美国将迎来统一的加密资产监管框架，从根本上解决监管重叠和空白问题。

4. 其它可能的改革举措：除上述重点外，Atkins的SEC还可能在内部治理和跨机构合作上推出措施。例如，他可能重组SEC内部加密相关部门，升级Crypto特别工作组的地位，设立专门的加密政策办公室。在执法方面，对于那些涉及严重欺诈或损害投资者的案件，Atkins预计仍会坚决查办，甚至与司法部协作追究刑事责任，以树立“打击犯罪”的权威形象，从而平息外界对他“过于宽松”的质疑。同时，为避免市场误读他的友好姿态，Atkins可能适时发表定期政策声明或演讲，重申SEC既不当“拦路虎”也不做“放任者”，而是依法履职、与时俱进。这种沟通将有助于稳定市场预期，指导行业守法创新。

六、影响与展望：加密市场的新航向

Atkins上任后的政策利好已经对市场情绪产生了立竿见影的提振。DeFi代币的集体飙升、Coinbase股价在撤诉消息传出后立即上涨3.5%都证明，监管环境的改善正被投资者积极定价。一些机构分析师将撤销Coinbase案称为“移除了压在投资者心头近两年的一块巨石”，美国本土的交易量和资金流也出现回暖迹象。这表明，监管利好正在释放产业活力：过去担忧合规风险而搁置的计划开始重启，创新者对美国市场的信心逐渐恢复。

如果SEC在未来半年内正式批准一系列加密ETF，可能进一步带来“ETF效应”推动新资金入场。更广泛地，清晰监管有助于驱散笼罩市场多年的不确定性，从而吸引传统机构投资者配置数字资产。例如JPMorgan等华尔街巨头已经着手布局数字资产交易平台等业务，表明他们预期政策环境将持续改善。另一方面，在政策松绑下，DeFi领域有望迎来复苏与升级。开发者可以更大胆地推出新的去中心化金融产品，这将催生更多元化的用例和应用，推动整个Web3生态进化。

虽然前景乐观，但我们也须看到潜在挑战：

政策落地的节奏和力度仍有不确定性：Atkins的许多设想需要通过正式规则制定或国会立法才能完全落实，在此过程中可能遭遇阻力或延宕。例如，民主党控制的参议院是否会配合通过加密法案？SEC内部的民主党委员会否投票支持某些改革提案？这些都是未知数。
外部事件的冲击依然不可忽视：如果市场再次出现重大丑闻或崩盘（类似2022年的Luna或FTX事件），舆论和政治压力可能迫使SEC重新收紧态度。
州级监管和他机构行动也会影响大局：比如纽约州总检察长等地方监管者已经表示会填补联邦层面的“执法真空”，即便SEC放松执法，州监管和司法机关仍可能对行业保持高压。

结语： Paul S. Atkins上任标志着美国证券监管进入了加密友好的新篇章。在短短两个月内，他通过演讲、声明和行动，初步勾勒出一条支持创新、规则先行、打击诈骗、合作共赢的加密监管路线图。可以预见，围绕Atkins政策的讨论还将持续，但无论如何，这场监管范式的转变已促使人们重新思考加密技术与金融监管的边界。相信在各方理性参与和博弈下，一个既保护投资者又包容创新的监管框架将逐步成形，并为全球提供宝贵经验。

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